Un audit réalisé par le BIG en Guinée-Bissau interroge sur la possibilité d'un financement en fonction des résultats lorsque les données relatives à ces résultats ne sont pas fiables

26 Oct 2014
Des enquêtes réalisées au Mali et au Ghana révèlent certains détournements des crédits de subvention

Le Bureau de l'Inspecteur général (BIG) a déclaré que son audit récent des subventions en Guinée-Bissau soulevait des questions quant à la pertinence d'un financement en fonction des résultats dans les pays où les données relatives à ces résultats ne sont pas fiables.

« Les attentes du Fonds mondial en matière de communication de l'information, de gestion et de contrôle par des États fragiles ne sont pas réalistes », a déclaré le BIG.

Pour remédier à cette situation, le Secrétariat s'est engagé à examiner comment sa démarche fondée sur les résultats pourrait être adaptée dans les pays où la qualité des données est un sérieux problème.

Le rapport sur l'audit réalisé en Guinée-Bissau a été publié le 3 octobre. Vers la même date, le BIG a publié des rapports sur des enquêtes menées au Mali et au Ghana. Dans les deux pays, le BIG a détecté des dépenses non conformes aux accords de subvention. Les trois rapports sont disponibles ici.

En Guinée-Bissau, le BIG a contrôlé une subvention VIH gérée par le Secrétariat national de lutte contre le sida (SNLS) ainsi qu'une subvention pour la tuberculose et une subvention pour le paludisme, toutes deux gérées par le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). L'audit couvrait une période s'étalant du 1er janvier 2013 à la mi-2014.

Dans le plan de travail 2014 du BIG, la Guinée-Bissau est le premier pays à avoir fait l'objet d'un audit basé sur une nouvelle méthode conçue spécialement pour examiner les contrôles mis en place en vue de protéger les investissements futurs.

L'audit a révélé que les contrôles financiers étaient généralement efficaces, mais que des problèmes se posaient non seulement en matière de fiabilité des données relatives aux résultats, mais également en qui concerne la gestion des approvisionnements et les résultats des programmes. Il a été ainsi montré qu'aucun test de la qualité des produits achetés avec les subventions du Fonds mondial n'était effectué après l'arrivée de ces produits dans le pays, et que la gestion des stocks et les conditions d'entreposage dans les établissements de santé n'étaient pas adaptées.

Concernant les résultats des programmes, le BIG a pointé la faiblesse des infrastructures, une surveillance limitée et le manque de personnel qualifié dans les centres de santé.

La mise en œuvre des subventions est difficile dans un pays comme la Guinée-Bissau qui figure parmi les plus pauvres au monde. Pour cette raison, et parce que le pays a connu un coup d'État en 2012, les activités financées par les subventions ont été réduites de sorte à n'assurer que les services prioritaires.
Selon le BIG, le pays n'a quasiment bénéficié d'aucune aide internationale entre le coup d'État et l'installation d'un nouveau gouvernement suite aux élections de juillet 2014. Le Fonds mondial est le seul donateur à avoir contribué au financement du secteur de la santé durant cette période.

Ces deux dernières années, le Secrétariat a pris un certain nombre de mesures pour améliorer la gestion des subventions, notamment la désignation d'un gestionnaire de portefeuille du Fonds pour chaque subvention, la diminution des montants décaissés, la mise en œuvre d'une politique de zéro liquidité, un changement de récipiendaires principaux (RP) pour les subventions tuberculose et paludisme (remplacés par le PNUD), et la mise en place d'achats groupés. Cette politique de zéro liquidité signifie que le RP paie directement les fournisseurs sans passer par les sous-récipiendaires (SR). En raison d'un problème de résultats, le Secrétariat a également lancé une nouvelle procédure d'appel d'offres en vue de réattribuer le contrat d'agent local du Fonds (ALF).

L'enquête menée au Mali

Lors de son enquête menée au Mali sur une subvention VIH accordée dans le cadre de la 4e série de propositions, le BIG a constaté de nombreuses irrégularités dans les passations de marchés pour un montant de 2,2 millions de dollars, des dépenses jugées par le BIG non conformes à l'accord de subvention.

Cette subvention de 45 000 000 de dollars couvrait la période 2005-2010. Le récipiendaire principal était le Haut conseil national de lutte contre le sida (HCNLS). Les activités financées étaient centrées sur la prévention et la prise en charge.

L'enquête a révélé, d'une part, des irrégularités dans 357 opérations distinctes effectuées par le RP, ses SR et ses sous-SR, et, d'autre part, une collusion entre les maîtres d'œuvre et les fournisseurs lors de l'établissement des devis.

Depuis 2011, le HCNLS ne fait plus office de RP, mais agit actuellement en tant que SR pour certaines subventions.

En juin 2011, le BIG a décelé des pratiques frauduleuses graves concernant deux subventions paludisme et deux subventions tuberculose gérées par le ministère de la Santé. Des problèmes ont également été identifiés pour d'autres subventions VIH accordées au Mali. (Voir à ce sujet les articles 1, 2 et 3 de l'OFM [en anglais].)

Le BIG a indiqué qu'il avait dû écourter son enquête en raison de problèmes de sécurité survenus en 2012 à la suite de tensions entre le BIG et certains hauts fonctionnaires. Les troubles politiques qui ont suivi ont mis un terme définitif à l'enquête du BIG. Par conséquent, les plans qui prévoyaient d'examiner les activités mises en œuvre avec les crédits de deux autres subventions VIH et d'une subvention paludisme ont été abandonnés.

En 2010, suite aux premières conclusions du BIG, le Secrétariat a pris une série de mesures « correctives et préventives » qui ont affecté toutes les subventions accordées au Mali. Parmi ces mesures figuraient une limitation des activités mises en œuvre aux services essentiels, le remplacement de certains RP et l'instauration d'une politique de zéro liquidité applicable aux dépenses des SR. Suite à cette dernière enquête, le Secrétariat prendra d'autres mesures, notamment le recrutement d'un agent financier chargé d'examiner les opérations des RP et des SR.

Il appartiendra au Comité de recouvrement du Secrétariat de décider de la part des 2,2 millions de dollars, qui correspond à des activités non conformes et qui devra être remboursée. L'enquête antérieure portant sur les subventions tuberculose et paludisme avait révélé des détournements de fonds pour un montant de 5,2 millions de dollars. Dans un communiqué joint au dernier rapport publié par le BIG, le Secrétariat a déclaré que 300 000 des 5,2 millions de dollars avaient été récupérés et que le Fonds mondial était en train de « conclure un protocole d'accord pour le remboursement des 4,9 millions de dollars restants, assorti d'un échéancier de paiement ».

Le Secrétariat a indiqué que le portefeuille du Mali était désormais soumis à une série de mesures d'atténuation des risques parmi les plus strictes mises en place par le Fonds mondial.

L'enquête menée au Ghana

Dans son enquête sur les subventions du Fonds mondial accordées au Ghana, le BIG a découvert qu'entre 2005 et 2011, le Ghana Health Service (GHS) avait utilisé 8,2 millions de dollars pour construire six immeubles sans l'approbation du Fonds mondial. Le GHS était la branche exécutive du ministère de la Santé et le RP de plusieurs subventions consacrées à la lutte contre le VIH, la tuberculose ou le paludisme.

Certains travaux, d'un montant de 159 000 dollars, portaient sur la réfection d'un pavillon résidentiel propriété du ministère de la Santé et occupé par l'administrateur du Programme national de lutte contre le sida.

L'enquête a également révélé des irrégularités dans les appels d'offres gérés par le GHS.

C'est un audit des subventions accordées au Ghana en 2009-2010 qui a incité à mener cette enquête. Les auditeurs avaient en effet décelé des dépenses non conformes pour un montant de 9,8 millions de dollars, dont la plupart correspondaient à des contrats de construction.

Le BIG a indiqué que la véritable nature des dépenses de construction avait été intentionnellement dissimulée. Ni le GHS, ni l'ALF n'ont mentionné l'existence ou l'étendue des projets de construction dans les rapports d'activité remis au Secrétariat. Dans d'autres documents, ces projets sont mentionnés par le GHS comme des travaux de « rénovation », de « rafraîchissement » ou de « remaniement ».

Le BIG a conclu que les dépenses engagées pour ces travaux, soit 8,2 millions de dollars, ne respectaient pas les accords de subvention concernés, qu'elles n'avaient été ni approuvées, ni budgétisées, et que l'attribution du marché n'avait fait l'objet d'aucune mise en concurrence. Les enquêteurs ont cependant indiqué dans leurs conclusions que 6,7 millions de dollars avaient été dépensés dans le cadre de programmes financés par les subventions et que les bâtiments concernés étaient des éléments importants du système de santé. Le BIG n'a donc pas recommandé un recouvrement de ces dépenses par le Fonds mondial.

Il a revanche déclaré que la somme de 1,5 million de dollars affectée à la réfection du pavillon ne pouvait se justifier. Le Secrétariat a donc accepté de demander le recouvrement de cette somme auprès du ministère de la Santé.

Le BIG a noté que, depuis 2011, le Secrétariat avait pris plusieurs mesures pour résoudre les problèmes identifiés par l'enquête, notamment : des instructions plus complètes à l'intention de l'ALF ; l'affectation d'un gestionnaire de portefeuille du Fonds aux subventions du Ghana ; des améliorations dans la tenue des documents comptables ; des indications plus claires concernant la communication des informations budgétaires et financières. 

Le BIG a observé que « les travaux de rénovation et de construction posaient des risques inhérents à leur nature même » et  que « l'architecture et la supervision des financements provenant du Fonds mondial n'étaient pas adaptées à ce type d'activité ». Le BIG a conclu que les projets de rénovation nécessitaient par conséquent des garanties et des contrôles supplémentaires. 

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