Les programmes du Fonds mondial en proie à des difficultés liées au contexte monétaire problématique au Zimbabwe

2. NEWS
5 Jul 2019
Les subventions du Fonds mondial en difficulté dans le contexte des réformes de dédollarisation


Le Zimbabwe a récemment réformé sa politique monétaire dans le but de réduire sa dépendance à l’égard du dollar US et d’autres devises, et de rendre sa propre monnaie, le bond note, la seule monnaie ayant cours légal et le principal instrument d’échange. Ces réformes, entamées en octobre 2018, ont nui aux subventions du Fonds mondial au Zimbabwe. Elles ont entraîné des retards de mise en œuvre, des problèmes financiers et de comptabilité, ont affecté le moral du personnel de santé et réduit l’aptitude de l’État à se procurer des antirétroviraux, entre autres conséquences négatives, selon une nouvelle analyse d’Aidspan sur laquelle repose cet article.
Les données sur lesquelles repose l’analyse proviennent d’un examen de la demande de financement du Zimbabwe au Fonds mondial, de la politique monétaire du pays et d’entretiens avec des membres du personnel des récipiendaires principaux, des maîtres d’œuvre des subventions du Fonds mondial, du Secrétariat du Fonds mondial et de la société civile. Les entretiens ont été menés entre la fin mai et début juin.

Le Zimbabwe, pays enclavé situé dans le sud de l’Afrique, a abandonné son ancienne monnaie, le dollar zimbabwéen, en avril 2009, après que le pays eut enregistré la pire hyperinflation de l’histoire récente : le dollar zimbabwéen avait perdu 79,6 milliards de pour cent de sa valeur au plus fort de la crise d’hyperinflation de 2008 (hyperinflation qui avait suivi une réforme territoriale visant à redistribuer les terres agricoles de la minorité de Zimbabwéens blancs). Le pays a adopté le dollar US et d’autres devises comme mode de paiement, ce qui a certes stabilisé l’économie, mais a mené à une perte de compétitivité des produits locaux. En 2016, le Zimbabwe a introduit le « bond note », une quasi-monnaie alors utilisée uniquement pour les transactions nationales, dans son économie, pour remédier à une pénurie de dollars US due à la sortie de ceux-ci du pays sous forme de paiement des importations. Les bond notes étaient émis à parité avec le dollar US.

Figure 1 : Situation géographique du Zimbabwe en Afrique

Profils du Zimbabwe en matière de VIH, de tuberculose et de paludisme et politique monétaire
Le Zimbabwe a un des taux de prévalence du VIH les plus élevés d’Afrique (13,3 % chez les adultes) et figure parmi les 30 pays du monde aux taux les plus élevés de tuberculose, selon l’ONUSIDA et l’OMS. En 2017, l’incidence de la tuberculose était élevée, avec 221 nouveaux cas pour 100 000 habitants, par rapport au taux mondial de 133 nouveaux cas. Durant la saison des pluies, près de la moitié des Zimbabwéens risquent de contracter le paludisme. C’est à ce titre que le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme apporte son soutien au Zimbabwe depuis 2003 dans la lutte contre les trois maladies. Le Fonds mondial a alloué 500 millions de dollars au Zimbabwe pour lutter contre le VIH, la tuberculose et le paludisme au cours de la période de mise en œuvre 2018–2020. Le plus gros de ces fonds a été consacré au VIH (85 %), les programmes de lutte contre le paludisme et la tuberculose recevant respectivement 10 % et 5 %.

Figure 2 : Subventions actives du Fonds mondial au Zimbabwe

Le 1er octobre 2018, dans une tentative de dédollarisation de l’économie, la banque centrale du Zimbabwe a ordonné aux banques de détail de diviser les comptes en devises en deux catégories, les comptes de transactions en monnaies étrangères, appelés Nostro, et les comptes de transactions en monnaie locale, libellés en bond notes, appelés Real Time Gross Settlement (RTGS), soit règlement brut en temps réel.
La décision de la banque centrale a établi un taux de change fixe de 1:1 entre le dollar US et le bond note. Mais en raison du manque de confiance des Zimbabwéens dans le bond note, celui-ci s’est déprécié et s’échangeait sur le marché noir à un taux de 1:4. La banque centrale n’a pas fourni de mécanisme interbancaire de transfert de devises d’une banque à l’autre, ce qui rendait impossible d’effectuer des paiements en devises.

 

En février 2019, reconnaissant les difficultés économiques, la banque centrale a introduit un mécanisme de transfert de devises entre banques et permis aux forces du marché de déterminer le taux de change de la monnaie locale (appelée depuis février 2019 le dollar RTGS) vis-à-vis du dollar US et d’autres devises. Le 29 mai 2019, le taux de change entre le dollar RTGS et le dollar US était de 1:8 sur le marché noir.
Retards de mise en œuvre des subventions du Fonds mondial
La nouvelle politique monétaire annoncée le 1er octobre 2018 au Zimbabwe a ralenti la mise en œuvre des subventions du Fonds mondial en raison de diverses difficultés de paiement de biens et services, selon les personnes interrogées par Aidspan. Dans un premier temps, le transfert en monnaie étrangère entre banques n’était plus possible, du fait de l’absence (à l’époque) d’un cadre de transfert interbancaire en devises. Lorsque les paiements se faisaient en dollars US depuis la banque du donneur d’ordre, les bénéficiaires d’une autre banque étaient payés en bond notes. Or, les prestataires de services et les fournisseurs refusaient d’accepter les paiements en bond notes, dont la valeur était inférieure sur le marché noir. Ils préféraient les dollars US, dont l’accès était restreint.
Augmentation des coûts transactionnels
Dans le cadre de la réforme de sa politique monétaire, le Zimbabwe a introduit le 1er octobre 2018 une taxe de 2 % sur toutes les transactions électroniques. Cette taxe s’appliquait également aux maîtres d’œuvre des subventions du Fonds mondial, à l’exception du PNUD, le récipiendaire principal de la subvention VIH, en raison des privilèges et immunités dont bénéficient les Nations Unies. Au niveau du pays, les récipiendaires principaux mettent en œuvre les subventions du Fonds mondial selon une structure descendante au travers d’autres organisations, qui agissent en tant que sous-récipiendaires ou sous-sous-récipiendaires. Or, dans le cadre de la nouvelle politique monétaire du Zimbabwe, le transfert des fonds en aval, des récipiendaires principaux aux organisations inférieures, entraînait l’application de la taxe de 2 % à chaque niveau. Le montant final des ressources du Fonds mondial pour les programmes de lutte contre le VIH, la tuberculose et le paludisme au Zimbabwe se voyait ainsi réduit sous l’effet de ces taxes transactionnelles. Le PNUD a interpelé les autorités du Zimbabwe sur la question, et en mars 2019, celles-ci ont accepté d’exempter les fonds du Fonds mondial de cette taxe et de rembourser le montant déjà versé.
Autres difficultés financières et comptables
Au Zimbabwe, après l’entrée en vigueur de la nouvelle politique monétaire, les taux de change officiels et sur le marché noir différaient considérablement, les taux du marché noir étant toujours plus élevés que le taux officiel. Cet écart et la dépréciation de la monnaie locale ont contribué à une tarification différente des produits et services en fonction de la monnaie préférée des fournisseurs, ce qui créait à son tour un décalage entre le coût défini dans le budget des subventions et le coût unitaire proposé. Ces écarts de prix créent des difficultés de comptabilité, car les prix des produits et des services varient en fonction de la monnaie. Pire encore, les produits et services proposés dans la monnaie locale s’avéraient plus chers pour les subventions en raison de l’obligation d’utiliser le taux de change officiel fixé par la banque centrale. Le rapport coût-efficacité s’avérait de ce fait difficile à établir.
Impact sur le moral du personnel de santé
Suite aux difficultés du gouvernement à payer les salaires du personnel de santé au plus fort de la crise d’hyperinflation en 2008, le Fonds mondial a mis sur pied, en collaboration avec le gouvernement et d’autres partenaires de développement, un programme harmonisé de rétention des agents de santé, afin d’éviter qu’ils ne quittent le Zimbabwe pour d’autres pays. Ce programme fournissait aux agents de santé des compléments de salaires mensuels.
Depuis lors, les subventions du Fonds mondial au Zimbabwe assurent les compléments de salaires des agents de santé qui participent à la prestation de services, à titre d’incitation et de rétention du personnel de santé. Les réformes monétaires requéraient que les paiements locaux se fassent dans la monnaie locale, malgré la préférence des agents de santé pour les dollars US. De ce fait, le paiement des compléments de salaires des plus de 24 000 agents de santé des subventions du Fonds mondial étaient retardés, ce qui affectait leur moral et leur capacité à fournir les services, d’après les personnes que nous avons interrogées. Les autorités ont fini par céder et accepter que les agents de santé soient payés en dollars US.

Incapacité de l’État à acheter des antirétroviraux
Dans le cadre de son engagement de cofinancement envers le Fonds mondial, le Zimbabwe s’est engagé à acheter 20 pour cent des antirétroviraux requis au moyen de ressources nationales obtenues grâce à la cotisation sida (AIDS levy en anglais), un fonds innovant considéré comme une meilleure pratique internationale servant à accroître le financement national des programmes de lutte contre le VIH. Les employeurs officiels et leurs employés contribuent à hauteur de 3 % de leurs bénéfices et revenus à la cotisation sida, qui est administrée par le Conseil national de lutte contre le sida.
La cotisation sida est actuellement prélevée en dollars RTGS, la monnaie locale, alors que le Conseil national de lutte contre le sida a besoin de dollars US pour ses achats d’antirétroviraux. Compte tenu de l’accès limité du Conseil aux dollars US, le Zimbabwe n’a pas encore pu honorer son engagement en ce qui concerne les achats d’antirétroviraux. En outre, le montant collecté au titre de la cotisation sida s’est déprécié dans le temps (du fait de la dépréciation du dollar RTGS au regard du dollar US), et ne suffit donc plus à acheter autant de médicaments qu’avant la dépréciation. Par ailleurs, le montant collecté au titre de la cotisation sida est inférieur en termes absolus, du fait de la nature procyclique de cette taxe – lorsque l’économie se porte bien (croissance de l’emploi et des sociétés à but lucratif), les recettes de la cotisation sida sont plus élevées, et inversement lorsque l’économie souffre. Étant donné que le Zimbabwe est en récession depuis 2015 sous l’effet de la sécheresse et de la chute des prix des produits de consommation, le montant prélevé au titre de la cotisation sida est lui aussi inférieur. Pour éviter les ruptures de stock et l’interruption du traitement du 1,1 million de personnes actuellement sous traitement, le Conseil national de lutte contre le sida a demandé au PNUD d’acheter davantage d’antirétroviraux avec les ressources du Fonds mondial.
Malgré l’impossibilité actuelle d’acheter des antirétroviraux avec les dollars RTGS provenant de la cotisation sida, le Zimbabwe compte toujours assumer ses engagements de cofinancement, d’après Gerald Gwinji, ancien secrétaire permanent du ministère de la Santé et de la Protection de l’Enfance. Le pays envisage d’échanger son engagement de cofinancement, qui requiert des devises, pour d’autres activités en matière de VIH qui peuvent être payées dans la monnaie locale.

Élargissement du rôle du PNUD
Depuis 2009, le Fonds mondial soumet le Zimbabwe à la politique de sauvegarde supplémentaire, le PNUD agissant en qualité de récipiendaire principal. Au cours de la période de mise en œuvre 2015-2017, le ministère de la Santé et de la Protection de l’Enfance est devenu le récipiendaire principal des subventions tuberculose et paludisme du Fonds mondial, tandis que le PNUD est resté récipiendaire principal de la subvention VIH, d’un montant bien supérieur. Le PNUD est également demeuré administrateur de fonds pour le compte du ministère. Les réformes de la politique monétaire ont réduit la capacité du ministère de la Santé et de la Protection de l’Enfance à acheter des produits de santé, en raison de son accès limité aux devises. Pour surmonter ce problème, le rôle du PNUD a été élargi et comprend désormais l’achat de produits de santé aux frais du ministère de la Santé. La politique monétaire n’a pas eu d’incidence sur les achats de produits de santé liés au VIH et à la tuberculose obtenus au travers du mécanisme d’achat groupé du Fonds mondial et du Service pharmaceutique mondial.

Conclusion
En raison des conséquences négatives de la modification de la politique monétaire sur la mise en œuvre des subventions du Fonds mondial au Zimbabwe, la mise en œuvre des programmes soutenus par le Fonds dans ce pays risque d’être retardée, à moins que les maîtres d’œuvre mettent en place des plans d’accélération de la mise en œuvre.
Note de la rédaction : Tandis que l’OFM se préparait à publier ce numéro, des dépêches d’actualité ont annoncé l’interdiction par le Président Emmerson Mnangagwa de l’utilisation de monnaies étrangères à compter du 24 juin 2019. Le RTGS sera désormais la seule monnaie ayant cours légal dans le pays. Le Zimbabwe compte instaurer sa propre nouvelle monnaie d’ici mars 2020. En mai 2019, le Zimbabwe a convenu de mesures de rétablissement des échanges avec le Fonds monétaire international pour la première fois en près de dix ans. À cette fin, le FMI évaluera les progrès économiques du Zimbabwe en janvier 2020.
Autres ressources :

Reserve Bank of Zimbabwe (2019). Establishment of an Inter-Bank Foreign Exchange Market to Restore Competitiveness. Obtenu à l’adresse suivante : https://www.rbz.co.zw/documents/mps/mpsfeb2019.pdf


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